成海军

　　【摘要】从20世纪50年代起，在计划经济体制的历史背景下，中国形成了比较完整的社会福利体系，对促进经济发展和保障人民生活起到了至关重要的作用，其积极贡献不可磨灭。但同时，这一时期的社会福利制度又具有鲜明的计划经济体制的烙印，具有很大的历史局限性。加强其研究对构建与社会主义市场经济新体制相匹配的社会福利制度具有重要的参考意义。

　　【关键词】社会福利 计划经济 民政福利 历史评价

　　【作者简介】成海军，博士，教授，民政部管理干部学院。

　　按照马克思恩格斯的论述，计划经济无疑是社会主义经济制度的一个本质特征。这一思想在第一个社会主义国家苏联得到了充分实践。新中国成立后，我国基本照搬了苏联模式，在基本完成生产资料私有制社会主义改造的同时，初步建立起公有制占绝对统治地位的计划经济体制，直到1978年中共十一届三中全会提出改革开放，才开始逐步向社会主义市场经济转变。在计划经济时期，政府采取高度集中控制和管理的经济运行模式，其体制特征也明显体现在社会福利领域。

　　一、计划经济时期中国社会福利制度的初步确立

　　1949年中华人民共和国成立伊始，我国政府就开始着手社会福利制度建设。社会主义改造完成后，经过几年的探索实践，初步形成了条块分割的、封闭的社会福利体系。主要表现为:国家通过“高就业、低工资、高福利”的方式，在单位内保障就业职工的福利;对于未就业的、单位以外的人员，通过“民政福利”的方式实行保障;在农村实行“五保”制度。由此形成了一个单位与非单位、城市与农村具有严重差异的社会福利体系。

　　（一）单位福利的基本确立

　　1951年，政府颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，这是我国第一部全国统一的社会保险法规，也是中国社会福利保障制度建立的标志。之后，对机关、事业单位职工也实行了相应的社会保险。从1952年开始，政府陆续颁布了《中华人民共和国工会法》、《关于统一掌管多子女补助与家属福利等问题的联合通知》、《关于各级人民政府工作人员福利费掌管使用办法的通知》、《关于国家机关工作人员生产产假的规定》、《关于机关工作人员子女医疗问题通知》、《职工生活困难补助办法》、《关于国家机关和事业、企业单位1956年职工机动宿舍取暖补贴的通知》等，在我国城镇企业、机关、事业单位陆续建立了一整套福利制度，为职工及其家属提供住房、幼儿入托、食堂、上下班交通补贴、冬季取暖补贴、产假、家庭生活困难补助等福利待遇。通过上述城市职工社会保险制度的建立和提高职工福利待遇和水平的举措，到1956年前后，我国初步建成了以国家为责任主体，覆盖国家机关、国有企事业单位职工的福利保障制度。

　　（二）民政福利的初步形成

　　“社会福利”一词，在当代中国不是作为理论概念逐渐形成的，而是根据政府行政实践需要逐渐建立起来的。建国初期的社会福利是与社会救济紧密结合的，由此统称“救济福利事业”。在1955年以前，并没有成为一个专门的“社会福利”概念，政府也没有设立专门的社会福利机构。1955年第三次全国民政工作会议以后，内务部设立了专门的社会福利业务管理机构。1959年，国家正式建立社会福利服务机构，收养无依无靠、无劳动能力、无正常生活来源的孤寡老人、孤残儿童、精神病人、残疾人。内务部以及各级民政部门是这项工作的主要指导和管理部门。这项事业后来被称为“民政福利”。这种从实践中产生的社会福利概念一直沿用下来，形成了一个具有中国特色的“社会福利”领域。 ［1］ （三）农村“五保”制度的建立

　　计划经济时期，我国农村的社会福利主要是“五保”制度。农业集体化的兴起和发展，为解决我国农村社会福利开辟了新的途径。由于农业生产合作社实行土地统一经营、劳动力统一调配，为农村社会弱者从事生产、改善生活创造了有利条件。1956年6月，一届全国人大三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》规定:“农业生产合作社对于缺乏劳动能力或者完全丧失劳动能力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，在生产上和生活上给以适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们生养死葬都有依靠。” ［2］ 文件规定的保吃、保穿、保烧，年幼的保证受到教育和年老的保证死后安葬，简称为“五保”。“五保”制度成为党在农村的一项长期政策，成为各级政府以及民政部门的一项经常性工作。 ① 农村“五保”制度的建立，依托国家救助和集体经济，使农村的老弱病残者在制度上得到了社会福利保证，成为中国农村社会福利的一个亮点。

　　二、计划经济时期中国社会福利制度的基本特征

　　20世纪50年代我国基本建立社会福利制度后，经过多年的发展，计划经济时期的中国社会福利制度已表现出十分鲜明的特色。

　　（一）公有制和计划经济的鲜明烙印

　　计划经济时期我国社会福利思想的理论基础是马克思主义政治经济学理论。马克思主义关于社会主义国家理论、社会主义公有制理论、计划经济理论、社会主义制度下的分配理论等都是当时我国社会福利思想的重要依据。而实践上我们对公有制和计划经济体制的强化，又使得计划经济时期的社会福利政策深深地打上了公有制和计划经济的烙印。

　　1.公有制是社会福利体制的制度基础

　　在大力倡导公有制的前提下，我们对社会福利的理解是，在资本主义私有制下，社会福利制度不仅不能完全消除无产阶级的贫困，而且掩盖了资本主义的剥削本质，使无产阶级更加贫困。只有在社会主义公有制的条件下才能实行真正意义的社会福利制度。我国计划经济时期的社会福利制度完全建立在公有制基础上，并成为公有制的附属物，使当时我国的一切福利制度和政策都与公有制密切联系。

　　在公有制条件下，全部生产资料为人民群众所有，社会福利服务产品也应该为人民群众所共同拥有。社会主义国家作为无产阶级和人民群众的代表，有权按照人民群众的长远利益来制定社会财富的分配规则和计划，并按此规则和计划来决定福利分配方式，这无疑又强化了国家在社会福利制度中的决定性的主体地位。

　　在公有制条件下，当时的社会福利提供与生产资料所有制形式密切相关。公有化程度越高的部门享有的国家福利水平也越高。因此，我国最初的社会福利制度首先建立在公有制部门，并且此后公有制部门的国家福利水平一直高于私有制部门，全民所有制部门高于集体所有制部门。

　　2.计划经济体制是社会福利制度的基本背景

　　计划经济体制下中国社会福利制度有两个重要特征。一是强调国家的“计划”职能，由国家和政府来调拨社会福利资源，保障了国家在社会福利资源调拨方面的权力，使国家能够在经济条件比较困难的情况下，维持社会福利事业。二是平均主义成为社会福利制度安排的指导思想。任何一个国家的社会福利都是建立在一定的社会公平理念基础上的。计划经济时期起支配作用的社会公平观是平等主义，这种平等主义又渗透着极大的平均主义成分，使社会福利不再是社会公平、平等理念的同义语，忽略了不同个体之间对社会福利的差别需求，忽略了社会成员更高层次的福利需求，从而使其深化为虽受惠程度不高，但人人有份、人人平均享有的必然的物质待遇，也使社会福利只限于给人们提供最基本的生活条件，最基本的生存保障，却不能提供更高层次的公共需求。

　　（二）条块分割的、封闭的体系

　　计划经济时期中国社会福利制度分为三个部分:一是城市职工的单位福利，以本单位职工为服务对象，包括劳动保险、生活服务、文化娱乐和福利补贴等，其提供者是国家机关和企事业单位;二是以城镇无经济收入和生活无人照料的老年人、残疾人和孤儿等特殊群体为服务对象的民政福利，包括生活供养、疾病康复和文化教育等，由各级政府和民政部门提供和管理;三是农村的社会福利，主要是面向“五保户”特殊人群，以集体经济为基础，由农村集体组织统包统管。这是三个独立运行的部分，它们之间少有交叉。在计划经济体制下，不同部门的福利制度基本满足了不同群体的福利需求，不同部分的人只能在其所属的条块范围内享受相应的福利待遇。

　　1.城市职工单位福利比较健全和完善

　　单位福利，以机关、企事业单位为组织实施，呈自我封闭状态。单位福利使在本单位就业的职工既获得了比较健全的劳动保险福利，也获得了以住宅福利为代表的比较优惠的生活福利，甚至医疗、教育这些较高层次的福利需求也能得到满足，还能使其家属享受到相应福利待遇，职工子女的就业问题也能得到安置。